裁判要旨
1.行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害，其与行政行为之间具有利害关系。2.水行政主管部门对水工程进行审批的目的是为加强对水工程建设的监督管理，保障水工程建设符合流域综合规划和防洪规划的要求。水行政主管部门进行审查的内容主要包括:水工程建设规模、任务是否符合流域综合规划和防洪规划的总体要求；建设规模等级和标准是否符合《防洪标准》等有关技术和管理规定的要求；是否影响其他水工程，或者有消除影响的补救措施等。3.当事人承包经营土地及房屋的补偿安置问题并不在水行政主管部门审批水工程时应当考量和保护的范围内。因此，水行政主管部门对该水工程是否进行查处，均不会对当事人主张的补偿安置权利产生影响，其与水行政主管部门对水工程的查处行为之间不具有利害关系。裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第一中级人民法院行政判决书案号：（）京01行初号当事人信息
原告李洪川，男，年1月9日出生，汉族，户籍所在地四川省双流县。
被告中华人民共和国水利部，住所地北京市西城区白广路二条2号。
法定代表人鄂竟平，部长。
委托代理人许维，中华人民共和国水利部工作人员。
委托代理人邱宝昌，北京市汇佳律师事务所律师。
诉讼记录
原告李洪川不服被告中华人民共和国水利部（以下简称水利部）作出的水复议不受〔〕1号行政复议不予受理决定（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于年5月4日公开开庭审理了本案。原告李洪川，被告水利部的委托代理人许维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
年1月22日，被告作出被诉复议决定。被告认为：四川省水利厅有关答复系对原告信访事项的处理意见，信访人对该意见不服，应按照《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，向有关机关申请复查、复核。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条的规定，决定不予受理。
原告李洪川诉称：其是四川省成都市双流县华阳清河村七组的农民。其承包经营的土地及房屋位于四川省成都市双流区规划建设局建设的“南湖江安河河堤一期工程”（以下简称涉案工程）范围内。由于该工程的实施，致使其房屋位于河道中，四川天府新区成都管理委员会（以下简称成都管委会）又对原告实施了强制搬离。但原告一直没有得到相应的赔偿和安置。后原告了解到该工程未取得水工程建设规划同意书。按照《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第十九条，《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）第十七条、第二十条，《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》第四条、第十六条的规定，涉案工程不应当开工建设。因江安河为省管河道，所以原告向四川省水利厅提交了《查处违法水工程申请书》，四川省水利厅于年11月24日作出了书面答复（以下简称涉案答复），并未履行查处违法水工程的法定职责。原告于年1月7日向被告提出行政复议申请，被告于年1月12日签收，于年1月22日作出被诉复议决定，已经超过法定期限，程序违法。且原告的复议申请符合行政复议法规定的受案范围，被告认定为信访事项缺乏法律依据。被告应当受理原告的申请并审查涉案答复的合法性、适当性，以保障法律规定的正确实施。综上，请求法院判决撤销被诉复议决定，责令被告受理原告的行政复议申请并在法定期限内作出行政复议答复。
在法定举证期限内，原告李洪川向本院提交了如下证据：1.原告的房屋信息摘要、宅基地使用权证，证明原告的合法财产受到涉案工程的侵害，有权向水行政主管机关申请查处违法水工程；2.照片一组，成都管委会防汛抗旱指挥部办公室天成管防汛办发〔〕10号《关于尽快消除南湖江安河未拆迁住户防洪安全隐患的通知》，证明实施涉案工程致使原告全家人的生命和财产存在严重的安全隐患，四川省水利厅应当予以查处；3.四川省水利厅川水公开告知（）第1号政府信息公开告知书，成都市水务局〔〕1号政府信息公开申请告知书，成都市双流区水务局双水务依申请公开年第01号政府信息公开告知书，四川省都江堰东风渠管理处行政答辩状，证明涉案工程未取得水行政主管机关颁发的水工程建设规划同意书；4.成都市双流区规划建设局年64号政府信息公开申请告知书，原双流县规划建设局双规建函〔〕84号《关于南湖江安河河堤一期工程未拆迁堤段存在安全隐患情况的函》，成都市水务局《关于“查处违法水工程申请书”的回复》，证明涉案工程所在河道属于四川省水利厅监督管理的职责范围；5.成都市双流区规划建设局年9号政府信息公开申请告知书，成都管委会规划建设局年17号政府信息公开申请告知书，成都市双流区人民政府年第11号政府信息公开申请告知书，成都市双流区国土资源局双国土资信〔〕号政府信息公开申请办理告知书，成都管委会环境保护和统筹城乡局年第2号政府信息公开申请告知书以及天成管环统函〔〕8号《关于江安河南湖段河堤—期工程有关事宜的复函》，证明四川省水利厅应当依法对涉案工程作出行政处罚；5.成都市龙泉驿区人民法院()川行初71号行政判决书、成都市高新区人民法院()川行初行政判决书，证明原告对涉案工程已提起了行政复议和诉讼，不能再通过信访渠道进行处理，被告适用法律法规错误；7.查处违法水工程申请书，证明原告向四川省水利厅提起查处涉案工程的申请，请求其履行法定职责；8.涉案答复，证明四川省水利厅未履行法定职责；9.原告于年10月28日向被告提交的行政复议申请书、被告年12月29日作出水复议决〔〕第17号行政复议决定书（以下简称17号复议决定），证明被告对原告基于同一查处申请提出的两次行政复议申请处理不一致，自相矛盾；10.原告于年1月7日提交的行政复议申请书，证明其针对涉案答复向被告申请行政复议；11.被诉复议决定，证明该决定应当予以撤销；12.原告于年1月7日向被告邮寄行政复议申请书的挂号信单据（单据号为：XA）及该邮件的查询跟踪信息，证明被告收到复议申请的时间；13.原告针对案涉河道范围内的另一项违法水工程向四川省水利厅提交的查处申请书及该厅作出的答复、原告向四川省人民政府递交的行政复议申请书、四川省人民政府作出的行政复议受理通知书、延期审理通知书及行政复议决定书，证明四川省人民政府受理了原告就违法水工程查处问题提出的行政复议申请并作出了行政复议决定。被告不予受理原告的复议申请属于适用法律法规错误。
被告水利部辩称：一、四川省水利厅作出的涉案答复系对信访事项的处理意见。在原告提出《查处违法水工程申请书》至四川省水利厅作出答复期间，原告曾以四川省水利厅不履行法定职责查处违法水工程、不答复其申请为由，向被告申请行政复议，被告作出17号复议决定。在该决定中已经认定：此类“查处违法工程申请”的事项符合《信访条例》第二条第一款对“信访”的定义。原告对于上述认定亦未提出异议。二、被诉复议决定证据确凿，内容适当，程序合法，适用法律法规正确。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告水利部向本院提交了下列证据：1.查处违法水工程申请书，证明原告年8月22日向四川省水利厅申请对涉案工程进行查处；2.涉案答复，证明四川省水利厅不是该水利工程的行业主管部门，且该工程无需单独向四川省水利厅报批建设规划同意书专题论证报告；3.17号复议决定，证明针对原告以四川省水利厅不答复其举报申请为由提出的行政复议申请，被告作出复议决定；4.行政复议申请书，证明原告针对涉案答复提出行政复议申请；5.挂号信信封（XA）及投递截图，证明年1月12日原告通过挂号信方式邮寄行政复议申请材料至被告收发室；6.送签说明，证明年1月17日被告行政复议机构收到行政复议申请；7.被诉复议决定，证明年1月22日被告作出不予受理决定；8.EMS快递单单号4，9.EMS快递单单号4，上述证据8、9用以证明年1月23日被告将被诉复议决定分别邮寄给原告以及四川省水利厅。
经庭审质证，原告不认可被告提交的证据2、7的合法性，认为被告提交的证据6为复印件，不能作为证据使用，对被告提交的其他证据的关联性、合法性、真实性及其主张的证据的证明目的均无异议，但认为被告提交的证据均不能作为被告作出被诉复议决定合法性的依据。被告对原告提交证据的关联性、合法性、真实性无异议，但不同意原告主张的证据的证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据7以及原告提交的证据11系本案被诉行为，不作为证据使用。被告提交的其他证据以及原告提交的证据7-10、12与本案有关，且符合证据合法性、真实性要求，能够证明本案相关事实，本院予以采信。原告提交的其他证据与本案被诉复议决定的合法性审查不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明：年8月22日，原告向四川省水利厅提交了查处违法水工程申请书，认为：其承包经营土地及宅基地位于涉案工程范围内。该工程实施后，其一直没有得到补偿安置。后其通过信息公开程序了解到该工程未取得水行政主管机关的审批，故请求四川省水利厅依法对在四川省成都市双流县华阳清河村7组土地上建设涉案工程项目的违法行为进行查处，并将查处结果书面回复申请人。年11月24日，四川省水利厅作出涉案答复，告知原告:“经调查，南湖江安河河堤一期工程是成都市双流县立项建设的市政基础设施工程，水利厅不是该工程的行业主管部门。该工程未向四川省水利厅报送建设规划同意书专题论证报告。根据《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》(国发〔〕29号)，该工程已不再需要单独报批建设规划同意书专题论证报告。”年1月7日，原告向被告邮寄了行政复议申请书，请求被告撤销涉案答复，并责令四川省水利厅履行法定职责，对涉案工程进行查处，并将处理结果书面回复原告。同年1月12日，被告收到上述申请。同年1月22日，被告作出被诉复议决定，并于同年1月23日邮寄给原告。原告不服，于同年1月28日向本院提起行政诉讼。
裁判分析过程
本院认为：本案被诉行为系被告作出的不予受理原告行政复议申请的决定。从原告的诉讼请求看，其要求撤销被诉复议决定的目的，就是要求被告受理其行政复议申请并作出实体复议决定。因此，本案审查范围包括被诉复议决定的合法性，以及原告提出的行政复议申请是否符合行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。
水法第十九条以及防洪法第十七条均规定建设单位在水工程可行性研究报请批准之前，应报水行政主管部门审查同意。水法第五十九条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。防洪法第五十三条亦对未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自建设水工程的行为规定了罚则。《中华人民共和国河道管理条例》第四条第二款规定，各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。该条例第五条第一款亦规定，国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》第三条第二款规定，水利部所属流域管理机构和县级以上地方人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，具体负责水工程建设规划同意书制度的实施和监督管理。本案中，原告举报涉案工程未经水行政主管机关审核同意即进行建设。因江安河为省管河道，四川省水利厅对原告举报事项具有查处的职责。被告认定四川省水利厅的行为属于信访行为有误，本院予以指正。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害，其与行政行为之间具有利害关系。本案中，原告提出复议申请针对的是四川省水利厅对其举报涉案工程的违法行为未履行查处职责。而水行政主管部门对水工程进行审批的目的是为加强对水工程建设的监督管理，保障水工程建设符合流域综合规划和防洪规划的要求。水行政主管部门进行审查的内容主要包括:水工程建设规模、任务是否符合流域综合规划和防洪规划的总体要求；建设规模等级和标准是否符合《防洪标准》等有关技术和管理规定的要求；是否影响其他水工程，或者有消除影响的补救措施等。原告在举报中主张的承包经营土地及房屋的补偿安置问题并不在水行政主管部门审批涉案工程时应当考量和保护的范围内。因此，四川省水利厅对涉案工程是否进行查处，均不会对原告主张的补偿安置权利产生影响。其与四川省水利厅对涉案工程的查处行为之间不具有利害关系。原告针对四川省水利厅的查处行为提起行政复议，要求被告责令四川省水利厅履行查处职责，不符合行政复议的受理条件。被告不予受理原告的行政复议申请结论正确。原告要求责令被告受理其复议申请，并作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，被告于年1月12日收到原告提出的行政复议申请，于同年1月22日作出被诉复议决定，超过上述法律规定的期限，复议程序违法。鉴于被告不予受理原告的行政复议申请结论正确，其超期作出被诉复议决定，对原告的合法权利并不产生实际影响，故本院依法确认其违法，但不撤销被诉复议决定。原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院不予支持。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：
裁判结果
一、确认被告于二〇一八年一月二十二日作出的水复议不受〔〕1号行政复议不予受理决定违法；
二、驳回原告李洪川的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中华人民共和国水利部负担（自本判决生效之日起7日内交纳）。
如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长
何君慧
审 判 员
张 悦
人民陪审员
张 中
二〇一八年五月二十九日
法官助理
赵胜利
书记员
苏 蒙
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